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3.2.  Les compétences de l'Union européenne

    Lorsque les États membres d'un processus d'intégration multinationale adoptent une politique commune fondamentale ou secondaire dans un certain domaine [voir la section 1.1.2], ils reconnaissent implicitement qu'elle a une valeur ajoutée par rapport aux politiques nationales précédemment indépendantes. L'existence même d'une politique commune est due au fait qu'elle a la potentialité de mieux servir les objectifs des États membres que les politiques nationales exercées dans le désordre. En d'autres mots, les politiques communes existent parce que les États membres reconnaissent leurs avantages.

    Les compétences attribuées à l'Union par les traités [voir le chapitre 2] sont complémentaires à celles de ses États membres. L'Union ne peut agir dans un domaine que pour autant qu'une compétence lui ait été conférée par les États membres (principe d'attribution des compétences). Très peu de domaines relèvent d'une compétence européenne exclusive. En effet, presque toutes les politiques communes comportent une dimension européenne et une dimension nationale. Le niveau de décision approprié - national, européen ou les deux ensemble - dépend du type de chaque mesure de la politique en considération. Dans le cas des législations ou des décisions qui doivent s'appliquer de manière uniforme dans tous les États membres, il y a peu de place à l'initiative nationale. Au contraire, lorsque le traité prévoit une coordination non contraignante des politiques nationales, l'intensité de l'action européenne laisse un champ d'action très important aux autorités nationales. Avec le développement d'une politique commune, la dimension européenne augmente en rognant la dimension nationale. Les États membres acceptent la diminution de leurs pouvoirs dans la mesure où leurs intérêts sont mieux servis par une action commune que par une action nationale.

    Le principal inconvénient qui peut être opposé aux avantages attendus des politiques communes développées dans le cadre d'une intégration multinationale est une certaine perte de souveraineté, due aux engagements acceptés par les États membres. Certes, les États qui optent pour la procédure d'intégration perdent une certaine indépendance en termes d'objectifs et des moyens de leurs politiques nationales, puisque des parcelles de leurs souverainetés se fondent pour former le nouveau concept de "souveraineté partagée", qui peut servir mieux leurs différents intérêts nationaux. Mais, cette perte de souveraineté est limitée par deux moyens: l'influence continue des États membres dans le développement des politiques communes après leurs conception, à travers les institutions communes auxquelles ils participent [voir le chapitre 4]; et la possibilité laissée aux États membres de choisir les moyens qui leur conviennent mieux pour atteindre les objectifs des politiques communes,  notamment quand l'instrument juridique utilisé par l'Union est une "directive" [voir la section 3.3].

    Le traité de Lisbonne (comme le projet de traité constitutionnel) définit en détail les principes qui régissent le transfert des droits souverains des États membres vers l'Union. Ces principes sont: le principe d’attribution et les principes de subsidiarité et de proportionnalité, qui dorénavant sont soumis au contrôle des parlements nationaux (articles 5 et 12 TUE = article III-259, Constitution). Toute compétence non attribuée à l'Union dans les traités appartient aux États membres.

    En vertu du principe d’attribution, précisé dans le traité de Lisbonne (comme dans le projet de Constitution), l’Union agit dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent, toute autre compétence appartenant aux États membres (article 5 TUE, ex-article 5 TCE). Cela veut dire que les États membres et eux seuls peuvent conférer à l'Union des parts de leurs pouvoirs souverains, si et quant ils considèrent que leurs intérêts sont mieux servis par une action commune.

    Le principe de subsidiarité signifie qu'il ne faut pas entreprendre ni régler au niveau communautaire ce qui peut être mieux géré ou réglé aux plans national ou régional. Ce principe, qui implique une gouvernance à plusieurs niveaux [voir la section 1.1.1], doit être exercé dans un esprit de coopération entre les divers niveaux de pouvoirs. Selon le traité (article 5 TUE) et le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, l'Union européenne agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par les traités. Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. L'action de l'Union n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités. L'article 352 du traité sur le fonctionnement de l'UE permet au Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, de prendre les dispositions appropriées pour atteindre un des objectifs visés par les traités, pour lequel ceux-ci n'aient prévu les pouvoirs d'action requis, mais exclu les objectifs relevant de la politique étrangère et de sécurité commune. Un accord interinstitutionnel fixe les procédures pour la mise en œuvre du principe de subsidiarité.

    Le principe de proportionnalité implique que, si une action de l'UE s’avère nécessaire pour atteindre les objectifs du traité, il faudrait que les institutions européennes examinent encore s’il faut une intervention législative ou si d’autres moyens suffisamment efficaces peuvent être utilisés (soutien financier, encouragement à la coopération entre États membres, incitation à agir par une résolution ...).

    Pour se conformer au principe de proportionnalité, l’action européenne doit être aussi simple que le permette la réalisation adéquate de ses objectifs. L'Union doit donc légiférer dans la mesure nécessaire et donner la préférence à des directives plutôt qu’à des règlements et à des directives-cadres plutôt qu’à des mesures détaillées [voir la section 3.3]. De plus, les mesures de l'Union doivent, tout en respectant les exigences du traité, laisser une marge de décision aussi grande que possible au plan national, respecter les pratiques nationales bien établies ainsi que le fonctionnement des systèmes juridiques des États membres. L'important est de veiller à ce que les normes européennes n'imposent pas aux autorités nationales, régionales ou locales ou à la société civile des contraintes illogiques, superflues ou excessives par rapport au but à atteindre.

    Le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, annexé au traité de Lisbonne, stipule que la Commission transmet ses projets d’actes législatifs européens aux parlements nationaux en même temps qu’au législateur de l’Union. Tout projet d’acte législatif européen doit comporter une fiche contenant des éléments circonstanciés permettant d’apprécier le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les raisons permettant de conclure qu’un objectif de l’Union peut être mieux atteint au niveau de celle-ci devront s'appuyer sur des indicateurs qualitatifs et, chaque fois que c’est possible, quantitatifs. Si un tiers des parlements (ou seulement un quart si la proposition concerne l'espace de liberté, de sécurité et de justice) considèrent que le principe de subsidiarité n'a pas été respecté, la Commission ou l'institution de laquelle émane le projet devra réexaminer sa proposition, qu'elle pourra décider de maintenir, de modifier ou de retirer. Si une majorité des parlements nationaux partage ces préoccupations, et que la Commission décide néanmoins de maintenir sa proposition, la Commission devra exposer ses motivations et il appartiendra au Parlement européen et au Conseil de décider de poursuivre ou non la procédure législative.

    La Commission applique les principes de subsidiarité et de proportionnalité pour orienter ses initiatives et pour évaluer la nécessité de la législation européenne tant future qu'existante. Elle procède à des consultations larges et présente chaque fois que nécessaire des documents de référence (livres verts) avant de proposer des textes législatifs; dans l'exposé des motifs de ses propositions législatives, la Commission précise les objectifs de l'action envisagée, son efficacité et sa nécessité par un "considérant subsidiarité" qui synthétise ces éléments. Le Conseil vérifie si une proposition de la Commission est conforme aux dispositions de l'article 5 TUE (ex-article 5 TCE) en prenant comme point de départ le considérant et l'exposé des motifs de la proposition. Selon la jurisprudence constante de la Cour de justice, le choix de la base juridique d'un acte doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel. Parmi de tels éléments figurent, notamment, le but et le contenu de l'acte  [Voir affaire C-295/90]. Les difficultés surgissent lorsque l'acte en cause poursuit plusieurs finalités susceptibles d'être rattachées à différentes bases juridiques. Selon la Cour, c'est le critère de l'"objet principal" de l'acte qui doit guider la base juridique de celui-ci [Affaire C-155/91]. Si une mesure implique la compétence attribuée aux institutions par le traité CE, elle doit avoir comme base juridique ce traité, même si certains de ses objectifs ou composantes relèvent du traité UE [Affaire C-91/05].

    Dans plusieurs domaines où des politiques communes ne sont pas définies, la "méthode ouverte de coordination", établie par le Conseil européen de Lisbonne (23 et 24 mars 2000), est utilisée comme moyen permettant de diffuser les meilleures pratiques et d'assurer une plus grande convergence des politiques nationales. Cette méthode comporte la fixation d'objectifs communs, la traduction de ces objectifs dans les stratégies politiques nationales et un suivi périodique sur la base, entre autres, d'indicateurs convenus et définis en commun. La coopération intergouvernementale réalisée par cette méthode n'oblige pas les États membres de suivre les objectifs définis en commun, mais peut par l'apprentissage mener à de vraies politiques communes.

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    Basé sur le livre de Nicholas Moussis:
    Accès à l'Union européenne: droit, économie, politiques
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