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3.3.  L'ordre juridique de l'Union européenne

    Les politiques communes, qui sont l'essence de l'intégration multinationale, sont basées sur la législation commune. L'élément intrinsèque du concept de politique commune est sa force contraignante sur les États membres. Ces derniers doivent donner aux institutions communes les moyens d'appliquer les politiques communes et de faire respecter leurs décisions par toutes les parties concernées et leurs citoyens. À ces fins, les politiques communes sont formées par des actes juridiques arrêtés par les institutions communes, appliqués par les États membres et/ou les institutions communes et contrôlés par les institutions communes [voir le chapitre 4]. Les droits nationaux des États membres sont harmonisés dans un grand nombre de domaines dans le cadre des politiques communes. Un droit spécial, appelé précédemment "acquis communautaire" et désormais "acquis de l'UE", est ainsi créé afin de matérialiser les politiques communes, un droit qui a la primauté sur le droit national, même constitutionnel des États membres, que celui-ci soit antérieur ou postérieur à la législation européenne. En effet, selon la Cour de justice, les États membres ont transféré définitivement des droits souverains à la Communauté (et ensuite à l'Union) qu'ils ont créée, et ils ne peuvent revenir ultérieurement sur ce transfert par des mesures unilatérales [voir affaire 6/64], à moins de décider de se détacher de la CE/UE. Cela est encore une caractéristique du processus d'intégration multinationale, qui différencie cette dernière de la coopération intergouvernementale, où les décisions ont des conséquences politiques, mais n'ont pas un pouvoir contraignant sur les pays participants. Un processus d'intégration multinationale, comme celui de la CE/UE, ne pourrait pas fonctionner, si chaque État membre pouvait esquiver les obligations de la législation commune en mettant en jeu son droit national, y compris son droit constitutionnel.

    Les instruments juridiques, qui forment les politiques communes, ont une validité légale seulement si une disposition des traités autorise les organes compétents - le Parlement européen et/ou le Conseil - de les arrêter (principe de la compétence limitée). L'article 288 du traité sur le fonctionnement de l'UE (ex-article 249 TCE) prévoit cinq formes d'instruments juridiques, qui ont chacune une incidence différente sur les systèmes juridiques des États membres, certaines étant directement applicables en lieu et place de leur législation nationale, d'autres permettant une adaptation progressive de celle-ci aux dispositions européennes.

    Le règlement a une portée générale, il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. Tout comme une loi nationale, il fait naître des droits et des obligations directement applicables aux citoyens de l'Union européenne [voir notamment affaires 43/71 et 39/72]. Les règlements entrent en vigueur à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le vingtième jour de leur publication dans le Journal officiel de l'Union européenne. Le règlement substitue le droit européen au droit national et est donc l'instrument juridique le plus efficace offert par le traité. En tant que "loi européenne", le règlement doit être intégralement respecté par son destinataire (individu, État membre, institution européenne).

    La directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. C'est une sorte de loi-cadre européenne, qui se prête particulièrement bien à l'harmonisation des législations nationales. Elle définit l'objectif ou les objectifs à atteindre par une politique commune et laisse aux États membres le soin de choisir les formes et les instruments nécessaires pour s'y conformer. Étant donné que les États membres sont tenus seulement à la réalisation des buts de la directive, ils disposent, pour sa transposition au droit national, d'une marge de manœuvre leur permettant de tenir compte des spécificités nationales. Ils sont tenus, toutefois, "à assurer l'exécution des obligations découlant du… traité ou résultant des actes des institutions de l'Union" (article 4 TUE). Bien qu'elles soient généralement publiées dans le Journal officiel, les directives prennent effet par leur notification aux États membres destinataires. Ces derniers ont l'obligation d'arrêter les dispositions nationales nécessaires à la mise en œuvre de la directive dans les délais fixés par elle, à défaut de quoi ils sont en infraction.

    La décision a un caractère obligatoire pour les destinataires qu'elle indique et qui peuvent être, soit un, plusieurs, voire tous les États membres, soit une ou plusieurs personnes physiques ou morales. Cette variété de ses destinataires potentiels s'accompagne d'une variété dans l'ampleur de son contenu pouvant aller d'un quasi-règlement ou d'une quasi-directive à une décision administrative particulière. Sa prise d'effet pour ses destinataires résulte de la communication et non pas de la publication au Journal officiel. En tout cas, selon la Cour de justice, une décision peut produire des effets directs en engendrant dans le chef des particuliers des droits que les juridictions nationales doivent sauvegarder [Affaire 9/70 et affaires jointes C-100/89 et C-101/89].

    Les actes juridiques susmentionnés sont normalement utilisés, sur base du traité et suivant la méthode originalement dite "communautaire" (maintenant la méthode européenne) [voir la section 4.3], pour harmoniser ou rapprocher les législations nationales. Ils ont des effets contraignants pour les États membres, pour les institutions européennes et, dans de nombreux cas, pour les citoyens des États membres. C'est le cas des législations ou des décisions qui doivent s'appliquer de manière uniforme dans tous les États membres. Lorsqu’un État membre ne respecte pas le droit européen, la Commission dispose de pouvoirs propres (le recours en manquement) pour tenter de mettre fin à cette infraction et, le cas échéant, elle saisit la Cour de justice de l'Union européenne [voir la section 4.1.2].

    Toutefois, les objectifs des politiques communes sont aussi poursuivis par une action concertée non contraignante, sous la forme de coordination des politiques nationales, de mécanismes d'échange d'informations, d'organes de coopération, de programmes et/ou de soutien financier européen. Ainsi, en plus des actes contraignants susmentionnés, qui forment le droit européen, le Conseil et la Commission peuvent adopter des recommandations suggérant aux destinataires un certain comportement ou exposant les buts d'une politique commune et des avis appréciant une situation actuelle ou certains faits dans l'Union ou dans les États membres. De plus, le Conseil et le Parlement européen, adoptent des résolutions, également non contraignantes, suggérant une volonté politique d'agir dans un certain domaine. Ces instruments permettent aux institutions européennes d'adopter des lignes directrices pour la coordination des législations ou pratiques administratives nationales de manière non contraignante, c'est-à-dire sans obligations juridiques pour les destinataires - États membres et/ou citoyens.

    Alors que les résolutions et les avis sont publiés dans la série C (communications) du Journal Officiel de l'Union européenne (JO), les actes contraignants et les recommandations sont publiés dans la série L (législation) du JO, afin de montrer leur importance politique. C’est aussi le cas concernant les positions et les actions de la politique étrangère et de sécurité commune (articles 21 et 25 TUE) [voir la section 8.2]. Elles sont publiées dans la série L du JO, malgré le fait qu’elles n'ont pas un pouvoir contraignant, puisque la Cour de justice de l'Union européenne n'est pas compétente pour contrôler leur interprétation et application par les États membres. Elles expriment, toutefois, des engagements politiques pour un comportement et/ou action en commun.

    Le statut du droit européen est unique, dans la mesure où son application est, pour une large part, du ressort de juridictions différentes, en l'occurrence celles des États membres. L'Union européenne ne recherche pas une harmonisation totale qui gommerait les traits distinctifs des systèmes juridiques nationaux. Toutefois, tant les institutions européennes que les États membres ont le devoir de prendre les mesures nécessaires pour faire respecter le droit européen et intervenir lorsqu'il est violé: c'est un principe fondamental de tout système juridique. La Cour de justice a observé que les règles nationales doivent "se concilier avec l'exigence d'une application uniforme du droit européen, nécessaire pour éviter un traitement inégal des opérateurs économiques" [Affaires jointes 205 à 215/82]. Les autorités des États membres, y compris les autorités juridictionnelles, sont tenues d'assurer le principe de l'interprétation conforme d'une directive à la lumière du texte et de sa finalité [voir affaire C-462/99]. En cas de conflit des droits, le juge national doit, selon la Cour, laisser inappliquée toute disposition contraire de la loi nationale, que celle-ci soit antérieure ou postérieure à la règle européenne [voir affaire 92/78]. Si les juridictions nationales peuvent examiner la validité d’un acte législatif européen, la Cour est seule compétente pour constater l’invalidité d’un acte européen [voir affaires jointes C-143/88 et C-92/89 et affaire C-119/05].

    Une caractéristique commune aux traités instituant les Communautés européennes (et maintenant l'Union européenne) [voir le chapitre 2] est qu'ils ne sont pas des traités internationaux de type classique, créant des droits et des obligations aux États seuls. Ces traités et le droit dérivé de ceux-ci engendrent des droits et des obligations non seulement pour les États membres mais aussi pour leurs ressortissants [voir la section 9.2]. Cet "effet direct" du droit européen (ex-communautaire) signifie notamment que tout particulier peut demander à son juge l'application du droit européen (communautaire) qui contredit le droit national [voir affaire 26/62]. Les particuliers peuvent, donc, se prévaloir du droit européen (communautaire) devant les tribunaux nationaux et, le cas échéant, devant la Cour de justice de l'Union européenne [voir la section 9.3]. Selon la Cour, un État membre doit réparer le préjudice causé aux particuliers par les violations du droit européen (communautaire) qui lui sont imputables, même lorsque le manquement reproché est le fait du législateur national [voir affaires jointes C-46/93 et C-48/93, affaire C-5/94, et affaires jointes C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 et C-190/94 ]. Un particulier peut demander l'annulation d'une décision, d'un règlement ou d'une directive qui revêt un caractère normatif général, s'il peut démontrer qu'il est directement et individuellement concerné par les dispositions attaquées [Affaire T-136/95]. En vertu de la jurisprudence "Francovich" de la Cour, le droit européen (communautaire) impose dans certaines conditions aux États membres de réparer les dommages qu'ils ont causés aux particuliers en raison de l'absence de transposition d'une directive en droit national [Affaires jointes C-6/90 et C-9/90, voir aussi la section 9.3]. À défaut de mesures de transposition de la directive dans les délais prescrits, celle-ci ne peut jamais, par elle-même, créer d'obligation dans le chef d'un particulier et ne peut donc pas être invoquée en tant que telle à son encontre (absence d'effet direct "horizontal") [voir affaires 152/84 et C-91/92]. Alors qu'une directive ne peut pas créer d'obligations pour un particulier, la juridiction nationale doit interpréter les règles nationales, dans toute la mesure du possible, à la lumière du texte ainsi que de la finalité de cette directive pour aboutir à une solution conforme à l'objectif poursuivi par cette dernière [affaires jointes C-397/01 à C-403/01]. Dans l’hypothèse de la transposition tardive dans l’ordre juridique de l’État membre concerné d’une directive ainsi que de l’absence d’effet direct des dispositions pertinentes de celle-ci, les juridictions nationales sont tenues d’interpréter le droit interne à la lumière du texte et de la finalité de la directive en cause [affaire C-212/04]. Les États membres sont responsables pour une infraction du droit de l'UE par une Cour nationale, qui statut en dernière instance [affaire C-379/10].

    L'évolution du droit européen est extrêmement rapide. Comme témoigné par les références de l'Europedia, plusieurs centaines d'actes  législatifs de l'Union (ex-Communauté) européenne sont adoptés et modifiés chaque année. Dans ce livre, nous signalons les plus importants de ces actes, présentant les références de leurs numéros et des numéros du Journal officiel de l'UE (JO) où ils se trouvent, ainsi que les références de leurs modifications les plus récentes. En fait, la base de données Eur-Lex présente souvent une version consolidée (non-officielle) de l'acte original et de toutes ses modifications ultérieures ou une version codifiée de l'acte, abrogeant l'acte original. Europedia permet un lien direct à l'une ou l'autre version d'un acte de l'UE.

    En 2010, l’acquis de l’UE, c'est-à-dire le "stock de législation européenne existante", était constitué de quelque 8 400 règlements et de près de 2 000 directives en plus du droit primaire (les traités) [COM/2011/588]. Un accord interinstitutionnel a établi une méthode de travail accélérée pour la codification officielle des textes législatifs. La Commission s'efforce actuellement de simplifier l'acquis et de s'assurer que l'ensemble des propositions législatives en instance sont cohérentes par rapport aux priorités politiques de l'Union, lançant, dans le cas contraire, un processus d'analyse permettant d'identifier les mesures à prendre, telles que la modification, le remplacement ou le retrait des propositions en instance [COM/2005/462].

    Afin de garantir un corpus législatif européen fiable, mis à jour et convivial dans l'intérêt des citoyens et des entreprises, il faudrait abroger les textes légaux devenus obsolètes et réécrire certains autres textes légaux afin de les rendre plus cohérents et compréhensibles. L'accessibilité du droit européen serait certainement facilitée, si tout amendement incorporait et présentait en un texte unique, adopté par les autorités législatives, l'acte original et toutes ses modifications ultérieures, comme se fait actuellement avec les versions consolidées, qui, cependant, n'ont pas un statut officiel, puisqu'elles ne sont pas approuvées par lesdites autorités.

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    Votre carte routière dans le labyrinthe de l'Union européenne.

    Basé sur le livre de Nicholas Moussis:
    Accès à l'Union européenne: droit, économie, politiques
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