Choose language: EnglishFrenchΕλληνικά
Έρευνα       OK
Προηγούμενη  -  Περιεχόμενα  -  Επόμενη

6.3.  Οι δημόσιες συμβάσεις στην ΕΕ

    H ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς απαιτεί, ασφαλώς, και άνοιγμα του δημόσιου τομέα στον ενδο-ευρωπαϊκό ανταγωνισμό. Πράγματι, η κάλυψη των αναγκών των δημόσιων διοικήσεων - για έργα και προμήθειες όλων των ειδών που προορίζονται για τις υπηρεσίες της κεντρικής διοίκησης, των περιφερειακών και τοπικών αρχών και των οργανισμών και επιχειρήσεων του δημοσίου - αντιπροσωπεύει 15% της οικονομικής δραστηριότητας των κρατών μελών της  Ευρωπαϊκής Ένωσης. Όμως, στο τέλος της δεκαετίας '80, μόνον 2% των αναγκών των δημόσιων αρχών καλύπτονταν από επιχειρήσεις ενός κράτους μέλους άλλου από εκείνο της ενδιαφερόμενης δημόσιας αρχής· κι αυτό παρά τα οφέλη από άποψη τιμών, ποιότητας και εξυπηρέτησης που ο ανταγωνισμός θα είχε για τον δημόσιο τομέα.

    Σε ορισμένους τομείς, όπως της αεροναυπηγικής, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών, οι προμήθειες του δημοσίου αποτελούσαν το μέγιστο αν όχι το αποκλειστικό μέρος της αγοράς και απέκλειαν ουσιαστικά  αυτή την αγορά από την κοινή αγορά. Έτσι οι προστατευόμενες βιομηχανίες και υπηρεσίες προηγμένης τεχνολογίας, που αφορούν ιδιαίτερα τον δημόσιο τομέα, υπέφεραν από μια διακριτική μεταχείριση έναντι των παραδοσιακών κλάδων, στους οποίους υπήρχε ελευθερία των ενδο-ευρωπαϊκών συναλλαγών. Οι προστατευμένοι τομείς ήταν παράδεισος για τους έχοντες καλές προσβάσεις στις διοικήσεις προμηθευτές έργων και υπηρεσιών αμφίβολης ποιότητας, αλλά οι διοικήσεις αυτές επιβάρυναν έτσι την καλή λειτουργία του δημόσιου τομέα. Επιπλέον,  η απομόνωση των κρατικών βιομηχανιών υψηλής τεχνολογίας καθυστερούσε την ανάπτυξη τους, γιατί αυτές ήταν ακριβώς εκείνες οι οποίες, για να αντιμετωπίσουν τον διεθνή ανταγωνισμό, είχαν ανάγκη μιας μεγάλης αγοράς και των οικονομιών κλίμακας που αυτή προσφέρει. Ήταν προφανές ότι το κοινό συμφέρον επέβαλε να ανοιχθούν οι δημόσιες αγορές στις επιχειρήσεις όλων των κρατών μελών, αλλά τα κεκτημένα συμφέροντα σε κάθε κράτος μέλος παρεμπόδιζαν τη λήψη των απαιτούμενων κοινών μέτρων.

    Στα πλαίσια της ενιαίας αγοράς η ανάθεση των συμβάσεων που συνάπτονται στα κράτη μέλη για λογαριασμό του κράτους, των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης ή περιφερειακής διοίκησης και άλλων οργανισμών δημοσίου δικαίου, υπόκειται στην τήρηση των αρχών της συνθήκης, ιδίως στις αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, της εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, καθώς και στις αρχές που απορρέουν από αυτές, όπως της ίσης μεταχείρισης, της αποφυγής των διακρίσεων, της αμοιβαίας αναγνώρισης, της αναλογικότητας και της διαφάνειας. Η εφαρμογή αυτών των αρχών τέθηκε ήδη από το 1970 [Οδηγία 71/304, καταργηθείσα από οδηγία 2007/24]. Όμως, το άνοιγμα αυτού του τομέα στον ευρωπαϊκό ανταγωνισμό επιτεύχθηκε μόνον είκοσι χρόνια αργότερα μέσω των οδηγιών 92/50 για το συντονισμό των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων υπηρεσιών, 93/36 περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων προμηθειών και 93/37 περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων.

    Αυτές οι οδηγίες αντικαταστάθηκαν το 2004 από μια μόνη οδηγία περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, η οποία αντικαταστάθηκε με τη σειρά της, το 2014, από μια οδηγία σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες [Οδηγία 2014/24]. Αυτή θεσπίζει κανόνες για τις διαδικασίες προμήθειας που πραγματοποιούνται από αναθέτουσες αρχές, τόσο για δημόσιες συμβάσεις όσο για διαγωνισμούς μελετών, των οποίων η αξία εκτιμάται ότι είναι ίση προς ή ανώτερη από τα ακόλουθα κατώτατα όρια: (α) 5.186.000 EUR για τις δημόσιες συμβάσεις έργων· (β) 134.000 EUR για δημόσιες συμβάσεις αγαθών και υπηρεσιών που ανατίθενται από κεντρικές κρατικές αρχές και για διαγωνισμούς μελετών που διοργανώνονται από τις εν λόγω αρχές· (γ) 207.000 EUR για δημόσιες συμβάσεις αγαθών και υπηρεσιών που ανατίθενται από μη κεντρικές αναθέτουσες αρχές και για διαγωνισμούς μελετών που διοργανώνονται από τις εν λόγω αρχές· και (δ) 750.000 EUR για δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών που αφορούν κοινωνικές και άλλες ειδικές υπηρεσίες. Η ανάθεση της σύμβασης πρέπει να πραγματοποιείται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων που εξασφαλίζουν την τήρηση των αρχών της διαφάνειας, της αποφυγής των διακρίσεων και της ίσης μεταχείρισης και εγγυώνται την αξιολόγηση των προσφορών υπό συνθήκες πραγματικού ανταγωνισμού. Συνεπώς, οι αναθέτουσες αρχές οφείλουν να βασίζουν την ανάθεση των δημόσιων συμβάσεων στην «πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά», η οποία προσδιορίζεται βάσει της τιμής ή του κόστους, με χρήση προσέγγισης αποτελεσματικότητας και μπορεί να περιλαμβάνει τη «βέλτιστη σχέση τιμής-ποιότητας», η οποία εκτιμάται βάσει κριτηρίων συμπεριλαμβανομένων, μεταξύ άλλων, ποιοτικών, περιβαλλοντικών και/ή κοινωνικών πτυχών που συνδέονται με το αντικείμενο της συγκεκριμένης δημόσιας σύμβασης.  Σε κάθε περίπτωση, το Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Προμήθειας (ΕΕΕΠ) πρέπει να παρέχει τις ενδεδειγμένες πληροφορίες όσον αφορά τις οντότητες στων οποίων τις ικανότητες βασίζεται ο οικονομικός φορέας, ούτως ώστε η επαλήθευση των πληροφοριών αυτών να διενεργείται μαζί με την επαλήθευση που αφορά τον κύριο οικονομικό φορέα, και με τους ιδίους όρους [Κανονισμός 2016/7].

    Ανάλογες αρχές και σχετικοί κανόνες εφαρμόζονται στις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών (τομείς δημόσιας ωφελείας), οι οποίοι καλύπτονται από ειδική οδηγία [Οδηγία 2014/25, τροπ. τελευταία από κανονισμό 2015/2171]. Ειδικοί κανόνες ισχύουν για το άνοιγμα στον ανταγωνισμό των συμβάσεων που ανατίθενται από φορείς αυτών των τομέων που υπερβαίνουν μια συγκεκριμένη αξία (414.000 ευρώ για τις συμβάσεις προμηθειών και υπηρεσιών, 5.186.000 ευρώ για τις συμβάσεις έργων και 1.000.000 ευρώ για δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών που αφορούν κοινωνικές και άλλες ειδικές υπηρεσίες). Οι ειδικοί κανόνες είναι σκόπιμοι για δύο λόγους: τους διαφορετικούς τρόπους με τους οποίους οι εθνικές αρχές μπορούν να επηρεάζουν τη συμπεριφορά αυτών των φορέων, ιδίως, με συμμετοχή στα κεφάλαιά τους ή με εκπροσώπηση στα όργανα διοίκησης, διαχείρισης ή εποπτείας τους· και τον κλειστό χαρακτήρα των αγορών στις οποίες ασκούν τις δραστηριότητές τους, ο οποίος οφείλεται στη χορήγηση ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων από τις εθνικές αρχές για την τροφοδότηση, τη χρήση ή την εκμετάλλευση των δικτύων παροχής της συγκεκριμένης υπηρεσίας. Οι έχοντες την ευθύνη των συμβάσεων στους τέσσερις τομείς, οι οποίοι, λόγω της ύπαρξης αποκλειστικών δικτύων ή δικαιωμάτων εκμετάλλευσης υπαγόμενων στον έλεγχο δημόσιων αρχών, δεν μπορούσαν προηγουμένως να αντισταθούν σε πολιτικές πιέσεις για να «αγοράζουν εθνικά», οφείλουν τώρα να προκηρύσσουν διαγωνισμούς ανοικτούς σε όλες τις ευρωπαϊκές επιχειρήσεις. Δεδομένου ότι ειδικοί κανόνες ανταγωνισμού εφαρμόζονται στις τηλεπικοινωνίες, τις θαλάσσιες και τις αεροπορικές μεταφορές [βλ. τα τμήματα 17.3.6, 20.3.4 και 20.3.5], οι δημόσιες συμβάσεις στους τομείς αυτούς δεν περιλαμβάνονται στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/25.

    Σύμφωνα με τις οδηγίες 2014/24 και 2014/25, τα ηλεκτρονικά μέσα πληροφοριών και επικοινωνιών πρέπει να αποτελούν τον συνήθη τρόπο επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών στις διαδικασίες προμήθειας, δεδομένου ότι ενισχύουν τις δυνατότητες των οικονομικών φορέων να συμμετέχουν σε διαδικασίες προμήθειας σε ολόκληρη την εσωτερική αγορά. Για τον λόγο αυτόν, είναι υποχρεωτικές η διαβίβαση των γνωστοποιήσεων σε ηλεκτρονική μορφή, η ηλεκτρονική διάθεση των εγγράφων της προμήθειας και η επικοινωνία με ηλεκτρονικά μέσα σε όλες τις φάσεις της διαδικασίας, περιλαμβανομένης της διαβίβασης αιτήσεων συμμετοχής και ειδικότερα της διαβίβασης των προσφορών (ηλεκτρονική υποβολή).  Εξάλλου, μια οδηγία επιδιώκει να προωθήσει την έκδοση ηλεκτρονικών τιμολογίων στο πλαίσιο των δημόσιων συμβάσεων [Οδηγία 2014/55].

    Μια οδηγία για τον συντονισμό των διαδικασιών σύναψης ορισμένων συμβάσεων έργων, προμηθειών και παροχής υπηρεσιών από αναθέτουσες αρχές ή αναθέτοντες φορείς στους τομείς της άμυνας και της ασφάλειας [βλ. το τμήμα 8.2.3] στοχεύει να μειώσει τον ρυθμιστικό τεμαχισμό σε αυτούς τους τομείς και να αυξήσει τον ανταγωνισμό και τη διαφάνεια, λαμβάνοντας υπόψη τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα αυτής της αγοράς [Οδηγία 2009/81, τροπ. τελευταία από οδηγία 1336/2013]. Σύμφωνα με τους εναρμονισμένους κανόνες εφαρμόσιμους στην προμήθεια όπλων, πυρομαχικών και πολεμικού υλικού, οι περιορισμοί στην πρόσβαση στις δημόσιες συμβάσεις περιορίζονται σε ορισμένες εξαιρετικές περιπτώσεις, ιδίως εκείνες που έχουν επιπτώσεις στην εθνική ασφάλεια, επιτρέποντας έτσι στις ευρωπαϊκές επιχειρήσεις, συμπεριλαμβανομένων των μικρομεσαίων επιχειρήσεων, να υποβάλουν προσφορές για αυτές τις συμβάσεις σε όλη την ΕΕ. Η οδηγία ισχύει για τις συμβάσεις εφοδιασμού και υπηρεσιών αξίας τουλάχιστον 414 000 ευρώ  και  για τις συμβάσεις έργων αξίας τουλάχιστον 5.186.000 ευρώ.

    Μια άλλη οδηγία αφορά την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης [Οδηγία 2014/23, τροπ. τελευταία από κανονισμό 2015/2172]. Θεσπίζει κανόνες σχετικά με τις διαδικασίες προμηθειών από αναθέτουσες αρχές ή/και αναθέτοντες φορείς μέσω παραχώρησης, η αξία των οποίων εκτιμάται ότι ισούται ή υπερβαίνει τα 5.186.000 EUR. Οι συμβάσεις παραχώρησης είναι συμπράξεις μεταξύ του δημόσιου τομέα και κυρίως ιδιωτικών εταιρειών, όπου αυτές ασχολούνται αποκλειστικά με τη λειτουργία, τη συντήρηση και την ανάπτυξη των υποδομών (π.χ. λιμάνια, διανομή νερού, χώροι στάθμευσης, δρόμοι με διόδια) ή παρέχουν υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος (π.χ. ενέργεια, διανομή νερού και διάθεση των αποβλήτων). Οι συμβάσεις παραχώρησης είναι η πιο κοινή μορφή Σύμπραξης Δημόσιου Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ). Ένα κατάλληλο, ισορροπημένο και ευέλικτο νομικό πλαίσιο για την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης, όπως αυτό που επιδιώκεται με αυτήν την οδηγία, πιστεύεται ότι θα εξασφαλίζει πραγματική και άνευ διακρίσεων πρόσβαση στην αγορά για όλους τους οικονομικούς φορείς της Ένωσης, καθώς και ασφάλεια δικαίου, πράγμα που θα ευνοήσει τις δημόσιες επενδύσεις σε υποδομές και στρατηγικές υπηρεσίες προς τους πολίτες. Σύμφωνα με το άρθρο 345 της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ, οι Συνθήκες δεν προδικάζουν με κανένα τρόπο τους κανόνες των κρατών μελών που διέπουν το καθεστώς της ιδιοκτησίας. Ως εκ τούτου, σύμφωνα με το δίκαιο της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένης και της οδηγίας συμβάσεων παραχώρησης, οι δημόσιες αρχές παραμένουν απολύτως ελεύθερες να εκτελούν δημόσια καθήκοντα που τους έχουν ανατεθεί χρησιμοποιώντας τα δικά τους μέσα ή πόρους. Ωστόσο, αν μια δημόσια αρχή αποφασίσει να αναθέσει (π.χ. σε ιδιωτική εταιρεία) την παροχή της υπηρεσίας και συνάψει μια σύμβαση παραχώρησης με αυτήν, οι διατάξεις της οδηγίας πρέπει να τηρούνται, ιδίως οι υποχρεώσεις σε σχέση με το κριτήρια επιλογής και ανάθεσης που πρέπει να ακολουθούνται από φορείς που συνάπτουν συμβάσεις παραχώρησης.

    Δεδομένης της ταχείας επέκτασης των ηλεκτρονικών συστημάτων αγορών, οι οδηγίες 2004/17και  2004/18 προβλέπουν ειδικούς κανόνες για την εφαρμογή και τη λειτουργία τέτοιων συστημάτων που εξασφαλίζουν την ισότιμη μεταχείριση όλων των οικονομικών φορέων οι οποίοι επιθυμούν να συμμετάσχουν σε αυτά. Οι οδηγίες αυτές διευκρινίζουν επίσης με ποιο τρόπο οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να συμβάλλουν στην προστασία του περιβάλλοντος και στην προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης. Σε περιπτώσεις κατά τις οποίες η εφαρμογή μέτρων ή συστημάτων περιβαλλοντικής διαχείρισης κατά την εκτέλεση της δημόσιας σύμβασης αιτιολογείται από τη φύση των έργων ή/και των υπηρεσιών, μπορεί να απαιτείται η εφαρμογή τέτοιων μέτρων ή συστημάτων από τις αναθέτουσες αρχές.

    Για την επιβολή του σεβασμού του ευρωπαϊκού δικαίου, η Eπιτροπή θέσπισε ένα σύστημα πληροφοριών για τις δημόσιες συμβάσεις (ΣΠΔΔ) και ένα σύστημα, το οποίο επιδιώκει να εξακριβώνει κατά πόσο οι ευρωπαϊκοί κανόνες σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις γίνονται σεβαστοί κατά την πραγματοποίηση σχεδίων ή προγραμμάτων, τα οποία χρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία και τα άλλα ευρωπαϊκά χρηματοδοτικά μέσα [COM/98/143]. Eνδυνάμωσε επίσης τις ενέργειές της για την καταπολέμηση των παραβάσεων των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις με βάση τη διαδικασία για παράλειψη την οποία προβλέπει το άρθρο 226 (ΣΕΚ) [βλ. το τμήμα 4.1.2]. Ένα κοινό λεξιλόγιο για τις δημόσιες συμβάσεις (CPV) στοχεύει στην απλούστευση και στον εκσυγχρονισμό των διαδικασιών που προβλέπουν οι οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις [Κανονισμός 2195/2002]. Μια ομάδα από εμπειρογνώμονες των ενδιαφερόμενων κύκλων σε θέματα δημοσίων συμβάσεων θέτει στη διάθεση της Επιτροπής πρώτης τάξεως ειδικευμένες γνώσεις και εμπειρία νομικού, οικονομικού, τεχνικού ή/και πρακτικού περιεχομένου με στόχο να την επικουρεί στη διαμόρφωση της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων [Απόφαση 2011/C 291/02]. Ένα παρατηρητήριο συμβάσεων επιβλέπει το άνοιγμα των αγορών της Ευρωπαϊκής Ένωσης καθώς και τις επιπτώσεις αυτού του ανοίγματος σε τρίτες χώρες.

    Μια οδηγία αφορά την εφαρμογή των διαδικασιών προσφυγής στα θέματα της ανάθεσης δημόσιων συμβάσεων προμηθειών, έργων και υπηρεσιών [Οδηγία 89/665]. Προβλέπει ότι οι εργολάβοι και προμηθευτές έχουν μέσα προσφυγής που επιτρέπουν, σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας σύναψης δημόσιων συμβάσεων, την επιβολή κυρώσεων για παρανομίες οι οποίες διαπράττονται από την κατακυρωτική αρχή σχετικά με τους ευρωπαϊκούς κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις. Η ίδια οδηγία καθιερώνει επίσης μια διαδικασία συμβιβασμού στην οποία μπορούν να προσφεύγουν τα μέρη για τον φιλικό διακανονισμό των διαφορών που μπορούν να προκύψουν από την εφαρμογή των διατάξεων της ευρωπαϊκής νομοθεσίας για τις δημόσιες συμβάσεις. Tέλος ιδρύει ένα μηχανισμό που επιτρέπει την ταχεία επανόρθωση των προφανών παραβάσεων. H ένσταση εναντίον των αποφάσεων στους τομείς δημόσιας ωφέλειας προβλέπεται από ειδική οδηγία, η οποία επιδιώκει να εξασφαλίσει την ύπαρξη, τόσο στο εθνικό όσο και στο ευρωπαϊκό επίπεδο, δραστικών και ταχέων μέσων ένστασης κατά των διαδικασιών σύναψης των συμβάσεων στους τομείς των υδάτων, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών [Οδηγία 92/13].

    Η ευρωπαϊκή νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις ενσωματώνει ορισμένες διατάξεις της συμφωνίας για τις δημόσιες συμβάσεις που συνάφθηκε το 1994 στο πλαίσιο του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου [βλ. το τμήμα 23.4], έτσι ώστε να αποφεύγεται η συνύπαρξη διαφορετικών κανόνων σε ευρωπαϊκό και σε διεθνές επίπεδο και να αποκλείεται μια αντίστροφη διάκριση εις βάρος των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων, δηλαδή μια ευνοϊκότερη μεταχείριση για τους προσφέροντες από τρίτες χώρες [Συμφωνία (Παράρτημα 4) και απόφαση 94/800 και οδηγία 98/4]. H Eυρωπαϊκή Ένωση ανοίγει τις δημόσιες αγορές της στις χώρες που κάνουν το ίδιο. Έτσι η ΕΚ/ΕΕ και οι Hνωμένες Πολιτείες της Aμερικής συνήψαν, τον Mάιο του 1995, συμφωνία ως προς τις δημόσιες αγορές τους, η οποία κατοχυρώνει, αφενός τις μεταξύ τους διαπραγματεύσεις πάνω στο άνοιγμα των δημοσίων αγορών τους, και αφετέρου τα αποτελέσματα του Γύρου της Oυρουγουάης ως προς αυτό το θέμα [Απόφαση 95/215, βλ. το τμήμα 25.7]. Yπάρχουν, όμως, περιορισμοί της πρόσβασης των αμερικανικών επιχειρήσεων σε ορισμένες δημόσιες συμβάσεις [Κανονισμός 1836/95].

    Προηγούμενη  -  Περιεχόμενα  -  Επόμενη

    Ο μίτος της Αριάδνης στο λαβύρινθο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

    Με βάση το βιβλίο του Νίκου Μούση:
    Ευρωπαϊκή Ένωση: δίκαιο, οικονομία, πολιτικές
    .



    Μεταφρασμένο σε 14 γλώσσες


    Περί αυτού του βιβλίου

    Που πωλείται

    Order form

    Άλλα βιβλία του ίδιου συγγραφέα

    (C) 2011. Powered by Keystone 5 - Upgraded & supported by Yawd web applications & online invoicing services. Original design by Terasoft.